La renovación urbana en EE.UU. (II)

De Sofía Simou

TIF.jpgHabiendo enfatizado en la parte anterior de esta exposición en el carácter público-privado, flexible y negociado de los procesos, a continuación se hará brevemente referencia a los dos grandes bloques de posibilidades que tienen los gobiernos locales en EE.UU. para impulsar rehabilitaciones singulares de edificios o proyectos más ambiciosos e integrales de renovación urbana. El primer bloque contiene técnicas jurídicas extraídas del poder local clásico de zonificación y el segundo, otro tipo de mecanismos de carácter más económico o los que proporcionan apoyo administrativo a los inversores.

En primer lugar, el municipio puede relajar sus estándares urbanísticos contenidos normalmente en las ordenanzas de zonificación o adoptar diversas herramientas nuevas de zonificación para dotar al municipio con mayor flexibilidad en la ejecución de un proyecto de reforma urbana. En este sentido se orientan las siguientes técnicas:

– conocida como “la planificación basada en los efectos”, la zonificación de rendimiento (performance zoning) implica la regulación de los usos del suelo basada en la aplicación de estándares basados en el rendimiento y cumplimiento de objetivos públicos. Este tipo de zonificación está diseñado para proporcionar mayor flexibilidad, racionalidad, transparencia y participación pública en los procedimientos y combinar mejor los principios del mercado libre, el derecho de propiedad privada y la protección del medio ambiente. Las dificultades incluyen la exigencia de un alto nivel de actividad discrecional por parte de la autoridad supervisora.

– la técnica del overlay zoning mediante la cual un distrito de renovación urbana se configura como un área de zonificación superpuesta a la zonificación existente para que la regulación de la nueva zona de renovación urbana desplace temporalmente la regulación zonificadora existente o proporcione requisitos y límites adicionales a la ya existente.

– la zonificación de incentivos (incentive zoning) puede ser utilizada para proporcionar más servicios públicos o beneficios a los habitantes de la zona a cambio de dar más incentivos a los promotores (como un bonus de densidad).

– la zonificación cluster (cluster zoning) o el desarrollo de unidades planificadas (Planned Unit Developments) podrán adoptarse para permitir a los promotores diseñar de una manera más flexible que la zonificación tradicional sus proyectos de renovación urbana. Justamente estas técnicas promueven desarrollos altos en densidad e intensidad basados en la mezcla de usos. El PUD es un ámbito de actuación, controlado por su propietario, que se desarrolla como una entidad singular de usos residenciales, comerciales o industriales, y que cuyo plan no corresponde en tamaño del solar, volumen, tipo de viviendas o de usos comerciales e industriales con la cobertura del solar y espacios abiertos requeridos por las regulaciones establecidas en la ordenanza municipal de zonificación. Cluster development y PUD son a veces vistos como el mismo mecanismo. Sin embargo, es más preciso definir el cluster development como un mecanismo para agrupar unidades residenciales con el fin de incrementar las densidades en algunas porciones del área de desarrollo y conseguir espacios abiertos en otras.

– la zonificación flotante (floating zone) también puede ser usada para permitir que el municipio y el promotor tengan flexibilidad en la consideración y selección de un sitio para la renovación urbana ya que la ubicación de la nueva zona no está preestablecida a la hora de diseñarla aunque las condiciones de su desarrollo sí lo están.

– recientemente, las visiones influyentes de los movimientos de Smart Growth y New Urbanism han introducido también la técnica del desarrollo tradicional del barrio (Traditional Neighborhood Development) como una técnica que permite la incorporación de usos mixtos en varios barrios que no se logra fácilmente mediante los sistemas de zonificación convencionales.

– además de estos diversos métodos de zonificación, las transferencias de derechos de desarrollo (Transfer Development Rights) se pueden utilizar para mitigar las externalidades que ocasiona la preservación del medio ambiente o de edificios históricos, permitiendo el desarrollo más denso en otro área determinada (Sentencia Penn Central vs. New York City, 438 U.S. 104, 1978).

– en último lugar, las técnicas de infill (relleno), muy empleadas en California, se dirigen a dar nuevos usos a parcelas deterioradas o infrautilizadas dentro del núcleo urbano para promover la renovación y la conversión de la ciudad en un espacio de usos mixtos con muchos espacios abiertos, peatonales y sistemas fuertes de transporte público.

Todas estas técnicas jurídicas innovadoras constituyen paralaxis de la técnica más tradicional de la zonificación cuya estricta aplicación ha conducido a menudo a una segregación de usos demasiado excluyente y a la dispersión de la ciudad (urban sprawl). Junto a esta variedad de mecanismos para impulsar la renovación urbana, los gobiernos locales cuentan, por supuesto y en paralelo, con sus poderes más tradicionales de conceder variaciones/exenciones para promover una recalificación puntual o la rezonificación para llevar a cabo una reforma más integral de un uso (rezoning).

El segundo bloque de técnicas contiene las que proporcionan alivio administrativo a los inversores y las de carácter más económico. Los promotores privados encuentran, por lo general, dos obstáculos principales que hacen que sean más reacios a participar en un proyecto de renovación urbana: la financiación y el proceso de aprobación. Por lo tanto, para atraer a los promotores, los gobiernos locales a menudo proporcionan no sólo herramientas de financiación, tales como bonificaciones o deducciones fiscales, exención de impuestos, créditos, flexibilidad en la constitución de las garantías, y subsidios, sino también el alivio administrativo y legal en relación con la aprobación del proyecto. Por ejemplo, es posible que la Administración se ofrezca a llevar a cabo el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental exclusivamente a su cargo; o que se firmen contratos/convenios urbanísticos en los que se acuerda una temprana adquisición de derechos consolidados o expectativas fundadas –vested rights– para asegurar la inversión privada inicial frente a cualquier tipo de cambio legislativo. La previsión de este tipo de contratos tiene que figurar en la ley estatal que será la que delegue a los gobiernos locales el poder de proceder a este tipo de contratos.

Además de los incentivos comerciales indirectos en una reforma urbana basada en la mezcla de usos, en EE.UU. destaca también un conjunto más amplio de herramientas y recursos públicos disponibles empleados para la dinamización comercial como son los siguientes:

– los Business Improvement Districts. Un distrito de mejora comercial es un área geográfica delimitada en la que los comerciantes y los propietarios se organizan colectivamente para proporcionar servicios públicos y mejorar su distrito. La financiación de estos servicios públicos, como la seguridad y la limpieza, procede de impuestos adicionales –parecidos en naturaleza a una contribución especial-  pagados por los comerciantes en el BID y de las arcas municipales.

– el Tax Increment Financing (TIF). El incremento financiador del impuesto es una estrategia utilizada por los municipios para financiar el desarrollo económico local. El TIP reasigna los ingresos tributarios de los fondos generales del municipio a un número concreto de propiedades contiguas. El TIF permite, así, que una autoridad municipal delimite un área de mejora o de reforma urbana y luego destine el aumento futuro de los ingresos tributarios por el incremento del valor de las propiedades del distrito para pagar tanto los gastos iniciales como los gastos en curso de la reforma urbana o del desarrollo urbanístico en general.

– la recuperación de solares abandonados o contaminados (Brownfield Redevelopment).

En un proceso altamente privatizado en EE.UU. como el urbanístico, sin embargo, hay que tener en cuenta la trascendencia de los distintos cauces políticos y democráticos en la toma de decisiones por parte de las Administraciones. La presión de los distintos lobbies políticos puede tener como resultado la inclusión en las ordenanzas zoning de disposiciones que permiten la delegación del poder de policía para suspender una limitación existente a los propietarios mismos (Cusack v. City of Chicago, 242 U.S. 526 1917). Igualmente, en los procedimientos  administrativos  de concesión de licencias o variaciones y, sobre todo, en los procedimientos de aprobación de los instrumentos que contienen la planificación y asignación de los usos resultan de especial importancia los procedimientos de publicidad y audiencia pública (hearings). Finalmente el derecho a vetar un acto legislativo que asigna usos al suelo o modula el contenido de la propiedad vía referéndum o el derecho de hacer uso del derecho de iniciativa que consiste en la promoción de la actividad legislativa por parte de los vecinos de una localidad demuestran el alcance trascendente de estos procedimientos.

 

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