La renovación urbana en EE.UU. (I)

De Sofía Simou

UrbanRenewal042867Una exposición sistemática pero a la vez sintética de las técnicas de renovación urbana más empleadas en Estados Unidos debe empezar por un breve comentario sobre las competencias de los gobiernos locales en materia urbanística en general.

En un contexto político y constitucional como el norteamericano, donde conviven tres niveles de gobierno -la Federación, los Estados y los gobiernos locales-, la adopción y aplicación de las normas (law en sentido material) que regulan el uso del suelo recaen, principalmente, sobre los últimos. El papel del gobierno federal en la regulación de los usos del suelo está estrictamente limitado por la Constitución de los EE.UU. La característica central de la distribución constitucional de competencias se resume en que los Estados disfrutan de todos los poderes no delegados por la Constitución al gobierno federal. Como la regulación de los usos del suelo no está entre los poderes otorgados por el constituyente al gobierno federal, este último no puede intervenir en esta materia al menos que se ampare en el título competencial que recoge la cláusula del comercio interestatal (art. I §8 y art. VI de la USC). Por otra parte, los Estados poseen el poder de policía para proteger y promover el objetivo del bienestar público en el cual se incluyen, naturalmente, la salud pública y la seguridad. Al considerar que el uso del suelo también recae bajo el alcance de estos objetivos públicos legítimos un gobierno estatal en EE.UU. puede promulgar las leyes, reglamentos o códigos necesarios para ordenar y controlar el uso del suelo. De lo anterior, sin embargo, se desprende que la legitimidad de la regulación estatal y local de los usos del suelo en el sistema norteamericano se predica en relación con su contribución en el bienestar general definido por objetivos sociales como la salud pública y la seguridad. Eso significa que las regulaciones del uso del suelo y, por extensión, de renovación urbana que buscan exclusivamente el aumento del valor del suelo no tienen legitimidad autónoma y deben ir siempre acompañadas por argumentos que muestran los efectos positivos –aunque sean indirectos- de los proyectos en el bienestar público.

En el marco anterior, la mayoría de los Estados ha ido adoptando leyes urbanísticas que permiten la delegación de la competencia de regulación del uso del suelo a los gobiernos locales. Sin embargo, es importante destacar que en un contexto de alta diversidad normativa y organizativa por la existencia de 50 Estados, no todos los municipios tienen el mismo margen normativo y ejecutivo en el ámbito de las políticas públicas de renovación urbana. Eso dependerá en gran medida del sistema de atribución competencial local que caracteriza cada Estado (siendo el home rule el más generoso con las competencias locales –se permite todo lo que no se prohíbe por la legislación estatal como en California y Ohio- y siendo el Dillon´s rule el más estricto). Así, en los Estados donde rige la legislación de “home rule”, que permite a los municipios adoptar sus propios estatutos y leyes dentro de los límites delegados por su gobierno estatal, la competencia de los gobiernos locales en la regulación de las políticas públicas urbanas se ve además reforzada. En consecuencia, cada municipio o gobierno local tiene un alto grado de autonomía en la promulgación y aplicación de leyes y reglamentos de uso del suelo dentro de su propio territorio.

En resumidas cuentas, al carecer de competencias formales en estos ámbitos, la Federación –y, específicamente un comité del Departamento de Comercio- tomó la iniciativa y diseño dos leyes modelo (la Standard State Zoning Enabling Act en 1922 y la Standard City Planning Enabling Act en 1928) de asunción voluntaria por los Estados para así incentivar la normación estatal. Los Estados, de otro lado, han ido promulgando, por lo general, leyes muy abiertas y flexibles para orientar la normativa local –urbanística y de reforma urbana-. En este sentido por ejemplo, el art. XVIII, § 1 de la NY Constitution  permite de forma general que los gobiernos locales regulen la replanificación, la reconstrucción y la rehabilitación de una zona deteriorada o falta de higiene. Asimismo, el artículo 15 de la Ley General Municipal de Nueva York (NYSGML), junto con el art. 18-c que se dedica al desarrollo urbano, proporciona los fundamentos jurídicos detallados para la renovación urbana. En esencia, el artículo autoriza a cada municipio para planificar y llevar a cabo uno o más proyectos de renovación urbana y les da los poderes necesarios o convenientes para llevar a cabo y efectuar dicho proyecto. De esta manera, siempre dentro de los márgenes de la ley estatal, los gobiernos locales como mayores protagonistas e impulsadores de las reformas urbanas, están autorizados para: adoptar su propio plan general (master plan o comprehensive plan) que puede tener carácter programático, indicativo y estratégico o prescriptivo y vinculante (su aprobación no es obligatoria en todos los Estados); promulgar las ordenanzas de zonificación (zoning ordinances) y desarrollo urbanístico (development, subdivision and control law); y también crear organismos y agencias administrativas o cuasi judiciales para la aplicación de las regulaciones anteriores. Por otra parte, debe destacarse que los propietarios tienen el derecho a iniciar la actividad urbanizadora (as of a right) y desarrollar lo estipulado en los planes o en las ordenanzas pero siempre dentro del margen de las regulaciones municipales. En definitiva, los mecanismos locales de planificación de las ciudades y asignación de los usos al suelo no son, por lo tanto, homogéneos sino que dependen primariamente de la orientación política del Estado así como de la disponibilidad del suelo (en algunos Estados por ejemplo la especulación es lícita por disponer de mucha superficie de suelo intratable mientras que en otros se combate por ser una técnica ilícita).

Pues bien, en el sistema urbanístico actual de EE.UU. las colaboraciones público-privadas (las public-private partnerships) sirven como herramientas indispensables y son el motor dinamizador para la renovación urbana. Dada la importancia de este proceso en todos los proyectos de reforma urbana –proyectos aislados de rehabilitación o proyectos más ambiciosos e integrales- todas las leyes urbanísticas y de reforma urbana estatales y, sobre todo, locales incluyen el mecanismo de colaboración público-privada en sus textos. Ahora bien, a menudo la inversión privada no resulta suficiente por sí misma y la activación de este tipo de proyectos debe ir acompañada por inyección de dinero público de otros niveles de gobierno (subvenciones públicas por ejemplo a nivel federal: el Community Development Block Grant Program y el Home Investment Partnership Program, del Department of Housing and Urban Development). En este caso los programas locales de renovación urbana de impacto significativo, pueden ser muy dispares en su implementación real y el caso de cada municipio es ligeramente diferente. También la flexibilización de estándares normativos para provocar y dinamizar la inversión privada resulta imprescindible. Así, en un proyecto típico de renovación urbana, el gobierno local designará y delimitará un distrito de la renovación urbana (blighted area), adoptará un plan ad hoc para su ordenación y seleccionará junto con los propietarios en un procedimiento negociado un promotor privado. Una vez que se haya determinado el promotor privado, el sector público ofrecerá incentivos fiscales y regulatorios a través de una variedad de herramientas administrativas y legales incluyendo en su caso el uso de su poder/potestad expropiatoria (eminent domain-condemnation) para convencer e incentivar aún más el sector privado. En este sentido, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en la Sentencia Kelo v. City of New London 545 U.S. 469 (2005) confirmó que el poder del gobierno de dominio eminente es constitucional bajo la quinta Enmienda de la USC, incluso si las parcelas expropiadas se transfieren a un promotor privado. El Tribunal argumentó que el uso de la potestad expropiatoria se mantuvo dentro del significado de “uso público” porque del proyecto de renovación urbana finalmente se beneficiaría, mediante la mejora de su base económica y su revitalización, la Ciudad de New London que ha estado luchando contra el deterioro y el declive. Ahora bien, también es cierto que en otras sentencias posteriores, el Tribunal matizó esta conclusión y la asoció siempre a las características de cada proyecto de renovación urbana para que no se utilice la potestad expropiatoria como un mecanismo de promoción de intereses privados meramente económicos. Es más, esta Sentencia ha conducido a que la mayoría de los Estados proceda a la modificación puntual de sus Constituciones o a la adopción de nuevas leyes para restringir el concepto de “uso público” en sus respectivos territorios y que éste no se interprete tan ampliamente como en Kelo. Como consecuencia de loa anterior la “reconstrucción económica” en varios Estados ya no se incluye dentro del objetivo legítimo de “uso público”, lo que significa que los gobiernos locales pueden ver la flexibilidad de la que gozaban anteriormente para el uso de su potestad expropiatoria más reducida.

Hasta este punto, se han expuesto algunos elementos generales de las competencias e instrumentos que ostentan los gobiernos locales para promover políticas de renovación urbana en EE.UU. En la siguiente parte se expondrán más detalladamente algunas de las técnicas específicas más empleadas a estos efectos en EE.UU.

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