Los “Administrative Law Judges” norteamericanos y el control interno de legalidad de la Administración

Por Francisco Velasco

Awesome--Administrative-Law-Judge-Jobs--Look-Like--JDDentro de la compleja y relativamente atomizada estructura del Derecho administrativo estadounidense se encuentra la técnica de los “Administrative Law Judges” (ALJ). Recientemente he publicado en la Revista Vasca de Administración Pública (núm. 101) una explicación contextualizada de esta forma organizativa del Estado de Derecho estadounidense. Ahora, en esta entrada del “Blog del Departamento de Derecho Público y Filosofía Jurídica de la UAM”, simplemente voy a plantear, con metodología de Derecho comparado, en qué medida los ALJ pueden tener alguna utilidad para el control interno de legalidad en la Administración española.

Descrito de una manera lineal, los ALJ son empleados públicos, integrados en una concreta agencia administrativa, que en expedientes administrativos individuales ejercen la tarea de oír a los interesados, practicar las pruebas necesarias y proponer una resolución (o resolver directamente el expediente). El interés comparado de estos ALJ está en su significado institucional como empleados públicos “independientes” (en realidad, imparciales) y su trascendencia para delimitar la intensidad del posterior control judicial de la correspondiente decisión administrativa.

Como ya se ha dicho, el sentido existencial de los ALJ consiste en que en la resolución de expedientes administrativos concretos, en tanto que tarea ontológicamente similar a la judicial, intervengan empleados públicos especialmente calificados por su independencia. De ahí que también a los ALJ se aplique el mandato y derecho constitucional de Due process (XIV Enmienda) y en especial la garantía de “independencia” en su actuación. Esto lleva a que las distintas leyes reguladoras de los ALJ regulen específicamente el nombramiento, la retribución y la remoción de los ALJ. En puridad, y como se ha apuntado en la doctrina norteamericana, la posición de los ALJ no es propiamente la de “independencia” sino la de “imparcialidad” o “neutralidad”. La independencia, propia de los jueces, es una forma de articulación equilibrada de poderes. Los jueces (del poder judicial) son independientes frente al poder ejecutivo y, en menor medida, frente al Congreso. En cambio, los ALJ son parte del poder ejecutivo. Son agencias o partes de agencias, y por tanto no independientes respecto del poder ejecutivo. Los ALJ están al servicio de los objetivos políticos de cada agencia. Lo que cualifica entonces a los ALJ, que ya hemos visto que no es la independencia, es la “imparcialidad” o “neutralidad” en los expedientes que gestionan o resuelven. Esto es, aunque actúan en el seno de una agencia, en la resolución de cada concreto expediente actúan con imparcialidad. No atienden a los intereses de la agencia en el caso concreto. Aunque sí han de seguir las normas e incluso los criterios interpretativos dictados por la agencia. Podríamos decir, con cierta simplificación, que la agencia dirige en abstracto la actuación de los ALJ, pero se abstiene de intervenir en los concretos expedientes, las controversias singulares, sometidas a su consideración. Así que, por medio de sus regulations y criterios interpretativos, una agencia adopta políticas propias, que vinculan a todos los servicios y empleados de la agencia (incluidos los ALJ). Pero en la resolución de cada expediente, el ALJ no se rige por criterios ad hoc de la agencia sino por parámetros de independencia y neutralidad (entre el interés de la agencia y el cada individuo).

  1. Utilidad comparada para el Derecho administrativo español

A mi juicio, el mandato constitucional español de una Administración “objetiva” (art. 103.1 CE) puede justificar la introducción en España de una forma de control similar a la de los ALJ norteamericanos. Pero muchas son las precisiones que requiere una propuesta en este sentido. Como sigue.

En primer lugar, la creación de una Administración más objetiva (imparcial) ha de ser compatible con el mandato, también constitucional, estatutario o legal, de que cada Administración se someta a la dirección política de un gobierno (art. 97 CE). Esto requiere de una distinción analítica de los ámbitos funcionales donde la actividad administrativa resolutiva es estructuralmente reglada y subsuntiva (y donde, por tanto, prima el mandato constitucional de objetividad) y aquellos otros ámbitos funcionales donde la actividad administrativa es conformadora, con más o menos campo para la ponderación de intereses y valoración de la realidad. En este último caso no tiene sentido la introducción de una figura similar a los ALJ. Tiene sentido, por ejemplo, crear figuras institucionales similares en materia de disciplina urbanística, o en licencias de actividad (que actualmente se deciden, en los municipios de régimen común, por concejales que actúan por delegación de un cargo político, el alcalde). Menor utilidad aparente tiene la figura del ALJ en materias con margen de verdadera discrecionalidad administrativa, como es el caso del planeamiento territorial o urbanístico. La selección de los ámbitos funcionales sometidos a gestión “imparcial” habría de ser muy precisa.

De las distintas modalidades de ALJ que ofrece el Derecho norteamericano, resulta idónea la que incluye en la gestión independiente la resolución del expediente (por tanto, no solo la tramitación de la audiencia y la propuesta de resolución). Como muestra la experiencia norteamericana, la tramitación imparcial de solo parte de un expediente -por medio de los ALJ- puede llevar con frecuencia a conflictos e incoherencias entre las conclusiones del trámite de audiencia y la resolución pretendida por la agencia que finalmente decide. En realidad, esta disfunción se da por la inadecuada selección de los asuntos en los que debe estar presente una tramitación independiente o imparcial. Pues cuando una decisión individual concreta contiene elementos relevantes de apreciación política, no resulta adecuada la imposición de una tramitación independiente (mediante ALJ). Y por lo mismo, cuando la decisión administrativa singular está estrechamente reglada y depende fundamentalmente de la comprobación de hechos, entonces lo improcedente es que la dirección de la agencia pueda enmendar la propuesta del ALJ imparcial.

La propuesta final para España es, entonces, que las resoluciones administrativas individuales de carácter reglado, que con la excepción de la Seguridad Social hoy corresponden en gran medida a las Administraciones autonómicas y locales, se adopten no por cargos de extracción política (como ocurre generalmente en la actualidad) sino por funcionarios administrativos con estatuto jurídico de imparcialidad. Esto implica extensas reformas legislativas. Pues nuestras leyes vigentes concentran el poder resolutivo -incluso cuando este esta normativamente muy reglado- en los “órganos superiores” de las distintas Administraciones públicas. Es el caso de los ministros y secretarios de Estado, en la Administración General del Estado. O de los consejeros en las Administraciones autonómicas. O del pleno, el alcalde y la junta de gobierno, en los ayuntamientos. De otro lado, la imparcialidad de los funcionarios “decisores” requiere de ciertas singularidades en su régimen funcional, respecto del régimen común de los empleados públicos. No tanto en el acceso a la función pública o en el sistema de evaluación de rendimiento como, sobre todo, en la separación funcional del funcionario decisor y en la estabilidad en el cargo. Por último, a estas hipotéticas reformas debería acompañar, también, una nueva forma de ejercicio de la potestad normativa de cada órgano de gobierno (más precisa y continuada) a fin de que la actividad aplicativa sea propiamente reglada (centrada en la fijación de los hechos y subsunción en normas, y en la apreciación de oportunidad).

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