Derechos fundamentales y ordenanzas locales

Por Julia Ortega

arton19137-b8557¿Se puede imponer simplemente por Ordenanza la prohibición de llevar un burka en los establecimientos municipales como polideportivos y bibliotecas? ¿Y la prohibición de repartir octavillas en la calle? ¿Puede una norma municipal privilegiar a los residentes de un municipio cuando regula la concesión de los permisos administrativos requeridos para instalar quioscos  en la vía pública? ¿Por medio de una Ordenanza se pueden limitar los ruidos del vecindario de forma más estricta que lo previsto en una ley? ¿Puede un reglamento municipal regular conductas infractoras que no estén tipificadas legalmente ni por el Estado ni por las Comunidades Autónomas?

A estos interrogantes y otros que plantean cuestiones jurídicas similares traté de responder con el libro “Derechos fundamentales y Ordenanzas locales” (Marcial Pons, 2014). Esta investigación jurídica parte de la constatación de que este tipo de conflictos entre normas locales y derechos fundamentales (libertad religiosa, libertad de expresión, libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la legalidad sancionadora, y otros)  tienen lugar con cierta frecuencia, y  de que incluso se han ido incrementado en los últimos tiempos, entre otras razones, por la aprobación, desde el año 2000, de normas municipales que regulan con profusión las relaciones de convivencia entre los vecinos.  La segunda constatación que condujo a esta investigación es que estas tensiones se encontraban todavía sin solución, como ponían de manifiesto tanto las numerosas críticas que se vertían a la praxis jurídico-administrativa local con incidencia constitucional como los numerosos litigios judiciales que la misma habría ido suscitando.

Podría pensarse que, sin embargo, estos problemas ya habrían sido tomados en consideración por la literatura jurídica, e incluso se podría tratar de argumentar que la doctrina jurídico-pública los habría resuelto expresamente (no se puede desconocer que al menos desde 1978 se han publicado numerosas, algunas excelentes, monografías sobre el poder reglamentario local en el marco de la Constitución). Es cierto que las bases para la resolución de estas controversias se encontraban en muy buena medida desarrolladas; pero también se puede afirmar que la misma doctrina jurídica que habría contribuido a su fundamentación, podría, involuntariamente y solo en parte, haber inducido o instigado estos problemas, al situar a la Ordenanza local en una posición singular en el sistema de fuentes conforme a la cual con respecto a ella regirían “modulados” los principios que se proyectan sobre cualquier norma infralegal. Me refiero a la incuestionable flexibilización de la reserva de ley que (predicada primero en el ámbito tributario por la doctrina y posteriormente por la jurisprudencia constitucional, desde la STC 233/1999, de 16 de diciembre) habría pasado a aplicarse también en el ámbito de los derechos fundamentales, concretamente en relación al derecho fundamental a la legalidad sancionadora (STC 132/2001, de 8 de junio y jurisprudencia constitucional posterior). Es necesario aludir asimismo al reconocimiento del principio de vinculación negativa a la ley (afirmado por la doctrina y declarado previamente por el Consejo de Estado a partir del Dictamen 1749/1994), cuya efectividad en materia iusfundamental, no solo no niega sino que expresamente declara el Tribunal Supremo (así en STS 14 de febrero de 2013).

La tesis que contiene el libro se desarrolla a partir, por tanto, de esta interpretación jurídico constitucional, ya suficientemente asumida, con respecto a la posición de la Ordenanza en relación a los principios de legalidad y de reserva de ley, fundamentada en la necesidad de optimizar, y de dotar de efectividad (por supuesto, no máxima) al principio de autonomía local y, simultáneamente, de reconocer consecuencias jurídico-normativas a la legitimación democrática directa del Pleno del Ayuntamiento, competente para aprobar regulaciones locales con eficacia ad extra. Se parte, por consiguiente, de esta fundamentación, de reconocer “un margen de libre apreciación jurídico-político a los Ayuntamientos en materia de derechos fundamentales”, con la intención de aclarar cuáles sean sus límites.  En el ámbito académico se habían formulado en varias ocasiones estas preguntas y se habían dejado en el aire: se inquiría sobre el grado de concreción de la habilitación legal, sobre si se necesitaba una ley específica para intervenir, proteger o limitar los derechos de los ciudadanos y sobre el espacio admisible de las Ordenanzas, sobre el contenido innovativo que podía conferirse a las normas locales en materia iusfundamental.  Por ello, en el libro se realiza un estudio de la praxis jurídico-administrativa y judicial, y de sus diversas interpretaciones doctrinales, para finalmente proponer al poder normativo local el seguimiento abstracto de un canon, de unas pautas generalizables a todos los derechos fundamentales. Siguiendo estas pautas no se amplía el espacio que corresponde a los Gobiernos locales en ejercicio de su poder normativo local en materia de derechos fundamentales sino que se delimita éste en abstracto, con sus presupuestos y límites. Se ofrece así un patrón para encauzar la actividad jurídico-normativa de los Plenos de los Gobiernos locales y para su enjuiciamiento por parte los tribunales que conozcan de su impugnación en éste ámbito.

A lo largo del libro se ofrecen numerosos argumentos para fundamentar que es admisible que las Ordenanzas locales ponderen, como de hecho hacen, en materia iusfundamental y para justificar que el alcance de esta ponderación puede llegar a suponer un ajuste singular y esencial, no accesorio, en materia de derechos fundamentales que no resulta opuesto a las exigencias de nuestro Estado democrático y social de Derecho. Por el contrario, justamente esto puede servir a la optimización de muchos de los principios que configuran el Estado como tal. Afirmar que la Ordenanza pondera no es reconocer un poder exento de base legal, sino conceder a los Gobiernos locales la posibilidad de resolver un conflicto entre derechos constitucionales o entre un derecho fundamental y un principio jurídico-constitucional, siempre que pueda inferirse que el legislador los haya considerado previamente ponderables, y haya otorgado competencia sobre uno de ellos, normalmente sobre el principio que justifica una limitación iusfundamental, a las Entidades locales.

Si los límites jurídico-formales que impone el principio de reserva de ley en materia iusfundamental pueden cumplirse llegado el caso por las normas locales, los límites materiales que impone el respeto al contenido esencial del derecho resultarán igualmente verificables, para lo que habrá que examinar si la regulación local respeta, en cada supuesto, el principio de proporcionalidad.  Ciertamente el canon que se formula implica reconocer un margen de actuación a los Gobiernos locales en materia iusfundamental, y como cualquier atribución de poder público, no está exenta de límites y de la necesidad de un ejercicio responsable del mismo. Lo que se persigue, en definitiva, con la tesis que se expone no es tampoco recortar el poder local, sino embridarlo con las garantías jurídicas que proporciona el Estado social y democrático de Derecho.

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1 comentario

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Una respuesta a “Derechos fundamentales y ordenanzas locales

  1. Pedro Ulloa

    Me parece un análisis muy interesante en que se hace pues hay que tomar en consideración que los derechos fundamentales se ubican en la cuspide de lo que se conoce como la piramide Kelseniana y que por su nivel geranquico se debe respetar su contenido. No asi las ordenanzas municipales se entiende que por se ordenanzas estas deben desarrollar de manera progresiva el contenido de los derechos fundamentales pero no por esta razon violentar otros derechos o crear un riesgo sobre estos a pretexto de una recaudacion para la riqueza. Pues a pesar de que la riqueza es un aspect esencial para el desarrollo de la sociedad tambien lo son los derechos fundamentales de los ciudadnos que se deben respetar y garantizar.

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