La elección directa del Alcalde en Alemania

Por Silvia Díez SastreKunsthalle

En los últimos diez años el debate en torno a la elección directa del alcalde ha aparecido en España de manera intermitente. Y lo que es más llamativo, se ha hecho por partidos políticos de ideologías formalmente opuestas. Esto se explica porque la elección directa del Alcalde se identifica con un incremento de la calidad democrática del gobierno local. Sin embargo, paradójicamente, los partidos no han llegado a un acuerdo para impulsar una reforma en este sentido. La última propuesta del actual partido en el Gobierno de la Nación trataba de situarse en esta línea. Pretendía asegurar que gobernara el Alcalde de la lista más votada en los municipios. De este modo se buscaba una “regeneración democrática” en el ámbito municipal. Esta iniciativa se confundió con una supuesta “elección directa del Alcalde” y fue objeto de debates en los medios de comunicación durante algunos días para, finalmente, caer en el olvido. Se puso, así, de manifiesto, una vez más, la preocupante falta de precisión en la formulación de las propuestas normativas, así como el desinterés real por introducir una reforma electoral que cambiaría de forma radical el mapa de los colores políticos en el gobierno local y que nos alinearía con la mayoría de los países de nuestro entorno. La reforma del régimen de elección del jefe del ejecutivo municipal exige reflexiones meditadas y documentadas sobre las transformaciones profundas que introduce en el sistema de gobierno municipal. Y, especialmente, requiere un buen conocimiento de las experiencias comparadas que ponen de manifiesto algunos de los efectos de este modelo electoral. Tras la exposición en este blog del modelo norteamericano de elección del Alcalde, es momento de detenernos en el modelo de elección directa del Alcalde que se ha impuesto en las últimas décadas en Alemania.

El primer dato a tener en cuenta para analizar el modelo es la fuerte fragmentación del régimen local alemán. Ello se explica por dos razones. La primera es que la regulación del régimen local no es una competencia de la Federación, sino de los Länder. No existe una ley federal de referencia en materia local, sino diferentes leyes (Gemeindeordnungen) que articulan las instituciones locales y las formas de gobierno municipales en función de las distintas tradiciones de los Länder. La segunda razón es que el mapa local alemán es muy diverso. No todo el territorio se articula de manera homogénea –como sucede en España a través de los municipios y provincias-. Existen, así, ciudades-Estado (Hamburgo, Bremen y Bremerhaven, y Berlín), ciudades que no están dentro del territorio de ninguna comarca o entidad supramunicipal y municipios que sí caen dentro del ámbito de actuación de una comarca (Kreise). El grado de adaptación del régimen jurídico a las particularidades de las distintas poblaciones es, así, muy elevado, lo que aumenta, sin duda, la eficiencia de sus instituciones.

En la materia que ahora interesa, la configuración del sistema competencial en materia local da lugar a distintos modelos de gobierno municipal. La Ley Fundamental de Bonn de 1949 –artículo 28.I.2- sólo prevé que existan necesariamente dos órganos de gobierno municipal: el pleno y un ejecutivo. A partir de ahí, existen distintas variantes: pleno y alcalde; pleno y ejecutivo colegiado; pleno, alcalde y un órgano de gobierno municipal colegiado; así como asamblea vecinal y alcalde en municipios de pequeño tamaño. Pero en todos los casos –salvo en las ciudades-Estado- la elección del Alcalde se produce de manera directa por los ciudadanos en una votación separada de la de los miembros del Pleno municipal. Aunque, en un principio, solo los Länder del sur (actualmente, Baviera y Baden-Württemberg) elegían a sus alcaldes directamente, el modelo se fue extendiendo por los demás Länder de la antigua RFA a lo largo de la década de los noventa al tiempo que se asumía por los nuevos Länder surgidos en el territorio de la antigua RDA tras la Reunificación del país, en un intento de fomentar los mecanismos de participación ciudadana en el nivel local.

A pesar de que existen particularidades en los distintos Länder pueden trazarse unas líneas generales del régimen jurídico de esta forma de elección. Los candidatos han de tener entre 25 y 65 años y garantizar su independencia con respecto a la gestión de los asuntos municipales –lo que se asegura a través de un fuerte régimen de incompatibilidades-. El mandato del Alcalde tiene una duración de entre cinco y nueve años. Y su elección puede producirse a la vez que la elección de los miembros del Pleno o en un momento distinto. En la votación, gana el candidato que obtenga más de la mitad de los votos válidos emitidos. Si no se alcanzara esa mayoría se acude a una segunda vuelta con los dos candidatos más votados, proclamándose ganador al que obtenga más votos y, en caso de empate, se realiza un sorteo. En este modelo de elección directa, el Alcalde asume la posición de Presidente del Pleno y jefe del ejecutivo municipal. De ese modo se fomenta la presentación de candidatos con un perfil dual, político y administrativo, que garantice la buena gestión de los asuntos locales. Además, mantiene un contacto más estrecho con los ciudadanos, con motivo de su forma de elección. Este cambio de perfil ha tenido consecuencias muy directas en el diseño de las políticas públicas locales y también en la pérdida de poder del Pleno municipal frente a un ejecutivo reforzado. Por esa razón, el reforzamiento de la figura del Alcalde se trata de compensar con la implantación de un sistema más fuerte de controles sobre el ejecutivo municipal. En esta línea, en algunos Länder, se introduce la posibilidad de “revocar” el nombramiento del Alcalde (Abwahl). Tras una propuesta de una mayoría del Pleno o de los propios ciudadanos, según los casos, se produce una votación para destituir al Alcalde de su cargo.

Pero más allá de los posibles problemas de equilibrio de poderes a nivel municipal –que no han dado lugar a disfunciones graves en la práctica- el principal problema que se planteó desde un principio fue el miedo de los partidos a perder su capacidad de influencia en el ámbito municipal. Los concejales, los presidentes de los partidos políticos y de los plenos municipales mostraron su oposición a la introducción de este modelo. Sin embargo, tras veinte años de funcionamiento, se ha producido una mejora de la política municipal, más centrada ahora en los problemas locales que en las dinámicas de la política federal o estatal. De hecho, tras la implantación del modelo, se observa cómo en algunos Länder cerca del 50 por ciento de los Alcaldes no está afiliado a ningún partido político. La elección directa del Alcalde ha supuesto, así, numerosos retos en la reorganización del sistema de gobierno municipal, pero al mismo tiempo ha introducido una valiosa regeneración en los posibles candidatos a la alcaldía. Constituye un buen ejemplo, así, de las transformaciones que introduce en la política y gestión municipales una verdadera “elección directa del Alcalde”.

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